近年来，中央开始密切关注并清理和整治政商“旋转门”背后的腐败现象。2021年，中央纪委国家监委和各级纪检监察机关开展了金融领域政商“旋转门”的排查清理， 2022年2月召开的中央政治局会议要求对政商“旋转门”等问题开展专项整治。中央纪委也陆续通报了一系列政商“旋转门”治理典型案例，表明了中央持续整治离职公职人员违法乱纪行为，深挖政商“旋转门”背后腐败的坚强决心。刑法是一体推进“三不腐”的重要措施，政商“旋转门”腐败现象严重危害了我国公职人员的廉洁制度和营商环境的清朗健康，对于背后涉嫌的腐败犯罪，应当严格依照刑法进行惩治。 一、刺破“旋转门”面纱，需要充分发挥刑法的作用 政商“旋转门”是指个人在政府部门和私人部门之间转换角色为相关利益集团谋利的现象，既包括曾在私人部门工作的人员进入政府工作，也包括公职人员离职后进入私人部门任职，在我国主要表现为后者。政商“旋转门”腐败隐蔽性强、查处难度大，是一些别有用心的腐败官员在反腐高压态势下的腐败“隐形衣”，只有准确抓住“旋转门”腐败的表现形式和实质特征，刑法才能充分发挥积极作用。 政商“旋转门”腐败通常表现在公职人员离职前、离职时和离职后三个阶段：首先，在离职前通常表现为公职人员有计划地“提前筑巢”，编织关系网。如重庆市九龙坡区旅游局原局长姜廷宪在职期间，通过与不法商人结成利益圈子编织可以“旋转”的“关系网”，以便于离职以后使用；其次，在离职时一般表现为公职人员“逃逸式离职”，即在临近退休时辞职或提前退休，企图逃避党纪国法的惩处并在日后继续敛财，如中国光大银行原副行长张华宇在退休前夕辞职，又如中国证监会上海监管局原调研员朱毅在任期届满后迅速离职，都是“逃逸式辞职”腐败的典型；最后，在离职后一般表现为公职人员违反公务员法和《中国共产党纪律处分条例》等规定的离任回避制度，到原业务管辖范围内企业任职、兼职，或以“合法报酬”的形式收受之前任职期间约定好的“好处费”，或利用原有职权的影响谋取私利。综合以上三阶段的典型表现，分析离职的公职人员是否涉及公权私用和权钱交易，是判断其是否构成“旋转门”腐败的关键。 政商“旋转门”现象会滋生一系列严重的腐败问题：一是离职公职人员的原有职权仍会在一定时间和范围内具有影响力，如果从事相关工作便极易导致不公平竞争；二是政商之间可能会通过职务转换产生利益输送的不当勾连，不利于亲清政商关系的建设；三是会拉长公职人员权力寻租或变现的战线，使其更加隐蔽。从以往案例来看，政商“旋转门”腐败多发生在金融证券、工程招投标、土地招拍挂、政府采购、贷款审批等重点领域、关键岗位的领导干部中，他们在违反党纪国法的同时，既严重破坏社会主义市场经济秩序，损害公平公正的营商环境，又严重侵犯职务行为的廉洁性和不可收买性，严重破坏政治生态，刑法应当充分发挥其保护机能，对其中涉嫌犯罪的行为进行惩治。 作为手段花样翻新的隐性腐败，政商“旋转门”面纱背后可能涉及多种腐败犯罪。除了较为普遍地涉嫌受贿犯罪外，公职人员在任职期间“提前筑巢”并借助“旋转门”长期伙同私营企业侵吞公共财物的行为，如国有公司、企业主管财物的负责人和私企共同编造虚假公务用途，将公款转移给该私企，然后以虚假发票抵账，离职后进入私企以“任职领薪”的方式占有该公款的，可能构成贪污罪；国有公司、企业领导在任期间与请托人形成利益勾连，贱卖国有资产致使国家利益遭受重大损失的行为，可能构成徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪；中国银保监会巡视员等具有监管职责的国家工作人员任职期间为“下家”谋利，故意不履行监管职责致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为可能构成滥用职权罪；离职干部以“中间”“居间”为名，充当国家工作人员和所任职私企之间掮客的行为，则可能触犯行贿罪、受贿罪和介绍贿赂罪，应当根据具体情况进行认定；刑法修正案（十一）生效后，公职人员离职加入私企后，利用经营行为掩饰隐瞒任职期间所收贿赂的可能构成洗钱罪。 二、把握权钱交易本质特征，准确认定受贿犯罪 政商“旋转门”中的离职公职人员之所以能顺利完成角色转换并领取“高薪”，大多是因为其任职期间掌握的权力可以为利益输送提供便利，所以“旋转门”腐败中普遍涉嫌构成受贿犯罪，主要是受贿罪和利用影响力受贿罪。处理“旋转门”受贿犯罪案件时，根据“两高”2007年发布的《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》第十二条，要把握受贿犯罪权钱交易的本质特征，正确贯彻宽严相济刑事政策，准确适用刑法对受贿行为予以惩治。 第一，依据受贿犯罪的犯罪构成准确认定罪与非罪。政商“旋转门”中公职人员离职后到与原工作业务相关的私营企业工作，主要可能涉嫌两种腐败行为，一是搞“期权腐败”，以“任职领薪”的名义收受任职时约定的好处；二是继续散发权力“余温”，利用在职时的影响力为所在组织谋取利益并收受财物。这两种行为都是披着合法经济活动外衣的权钱交易，涉嫌构成受贿犯罪。针对第一种行为，根据最高人民法院《关于国家工作人员利用职务上的便利为他人谋取利益离退休后收受财物行为如何处理问题的批复》，为避免客观归罪，构成犯罪需要双方“事先约定”，这种约定可以是明示或暗示，可以是语言表达或行动约定。无论是哪种约定，只要有证据证明双方已在公职人员离职前达成请托人将会在其离职后给予回馈的默契即可。例如离职的公职人员在离职前和转职后连续收受财物，就足以表明双方的事先约定。而第二种行为的认定关键在于离职的公职人员利用离职前原职权或地位形成的便利条件，为所在企业谋取不正当的利益。 需要注意的是，刑法具有谦抑性和补充性，并非所有政商“旋转门”背后的腐败行为都要按照犯罪处理。公职人员离职后依法依规再就业属于正常的人才流动，否则就可能被界定为违法违纪。在具体案件中应当根据离职公职人员再就业的单位、岗位与原公职业务管辖范围的关系，以及其新工作的实质内容进行认定，特别是要准确把握其在新任职单位所获得“酬劳”，是其因为后来承担工作或者付出劳动的应有报酬，还是针对其原有职权或原职权影响力的对价，只有具有权钱交易特征并且符合刑法关于受贿犯罪构成要件的行为才能纳入刑法惩治范围。 第二，根据行为方式明确区分受贿罪和利用影响力受贿罪。“旋转门”型受贿犯罪中，构成受贿罪和利用影响力受贿罪的主体都是离职的国家工作人员，收受报酬的时间点都在完成“旋转”后，而在行为方式上却有如下区别：首先，权钱交易的时间点不同。涉嫌受贿罪的行为人在任公职时往往便与“下家”认识，之间存在具体的请托事项，且于任职期间已经利用职权便利为请托人谋取了利益，只是此时没有收取财物或没有收取全部财物，谋利和收取回报往往发生在任职时和离职后两个阶段，之间存在较长的“时间差”。涉嫌利用影响力受贿罪的行为人则是在离职后退而不“休”，加入私企后利用原职位的影响力为“单位”牟利，为他人谋取利益和收取回报都发生在离职之后，时间点相对较近。值得注意的是，根据《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》第十条的规定，“国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益，离职前后连续收受请托人财物的，离职前后收受部分均应计入受贿数额”，公职人员“旋转”前后连续收受财物的行为是对其职务权力的连续兑现，应该整体评价，数额累计计算。其次，谋取利益的权力来源不同。受贿罪的行为人主要利用的是自己职务上的便利，利用影响力受贿罪的行为人虽然借助了原职位或地位形成的便利条件，但谋利行为仍需要由在职的国家工作人员具体实施。最后，谋取利益的性质不同，构成利用影响力受贿罪需要行为人为请托人谋取“不正当”利益，而利用自己职务便利的受贿罪主体没有此构罪要求。 三、完善相关法律法规，构建立体治理法网 刑法在政商“旋转门”腐败治理中机能的充分发挥，既需要刑法本身的适用和完善，也离不开其他法律法规、党纪政纪中相关“旋转门”条款的配合。 一方面，在充分适用现有刑法的同时借鉴域外经验，将目前尚未入刑但具有严重社会危害性的“旋转门”腐败行为规定为犯罪。随着现代公共权力架构中腐败犯罪的衍生变化，采用以预防为主导的积极治理主义，用刑法规制个人公务角色与经济利益之间的严重利益冲突问题，通过刑法的预防性立法遏制政商“旋转门”等腐败行为发生的制度性诱因，成为包括美国在内的很多国家的立法选择。离职公职人员的职后义务属于公务角色的公共职责，因此“旋转门”腐败是明显的利益冲突。目前美国、俄罗斯、西班牙、意大利、英国等多国已将特定类型的利益冲突予以入刑处理，如美国重要的利益冲突规范《1978年政府道德法》规定了多种类型的利益冲突型腐败犯罪，其中就包括“旋转门”型腐败。我国刑法第三百八十八条之一第二款针对离职国家工作人员规定的“利用影响力受贿罪”是“旋转门”利益冲突的一种行为类型的犯罪化，但是数额、情节的构罪要素使得该罪的介入于利益冲突的后期，不利于打破公职人员离职前“筑巢避罚”的侥幸心理。因此可以参考域外立法，引入预防性“旋转门”利益冲突罪，考虑刑法提前介入，将离职公职人员严重违反“旋转门”条款的行为规定为犯罪，与其他党纪国法紧密衔接，从而形成对离职公职人员的长期威慑，从源头遏制“旋转门”腐败犯罪。 另一方面，健全其他法律法规条文中的“旋转门”条款，明确规制范围，完善责任机制，从制度设计上预防政商“旋转门”背后腐败犯罪的发生。我国目前的“旋转门”条款主要包括《中国共产党纪律处分条例》第九十六条和公务员法第一百零七条，以及其他关于公职人员离职后从业的相关规定。为进一步整治“旋转门”腐败，2017年中央组织部等四部门印发《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》，2021年中央组织部印发《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》，2022年中央办公厅发布《关于加强新时代离退休干部党的建设工作的意见》，对于公职人员离职后的从业行为进行规范。我们可以从以下几方面推动上述规定的实施：一是要深入贯彻和推广现有规定和经验，从可执行性的细节化和追踪监督的长期化两方面不断强化制度机制，既要积极推广我国已摸索出的进步经验，如湖北省襄阳市纪委监委出台的政商交往正负面清单，也可以借鉴域外相关制度，如英国对公职人员离职后的特定从业予以事前审查等。二是要进一步明确现有条款的适用范围，如《中国共产党纪律处分条例》第九十六条中“与原任职务管辖业务相关”中的“相关”的含义，公务员法第一百零七条中“与原工作业务直接相关”中的“直接”的解释等。三是增加刑事责任条款，如考虑在公务员法第一百零七条第二款后添加“如果处以罚款后，行为人仍逾期不改正，并未被清退，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，也与上文中刑法的完善形成衔接。 作者：张磊，北京师范大学法学院教授、博士生导师； 梁田，北京师范大学法学院博士研究生。 |
