2020年1月20日国家卫健委发布1号公告，将武汉新型冠状病毒感染的肺炎（以下简称“新冠肺炎”）纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。意味着政府可以对病人、病原携带者、疑似病人等采取强制隔离措施。
强制隔离是各国政府应对公共卫生事件最主要的行政强制措施。新冠肺炎防控中，政府为保障公众生命健康权，不得不对特定对象采取隔离措施。然而，隔离在实施过程中又会影响特定对象的权利。因此，探讨政府在新冠肺炎疫情中采取强制隔离措施的正当性、应当遵循的原则，以及被隔离者权利的保障等具有价值。
一、强制隔离的正当性
公共卫生事件中，对特定对象采取隔离措施，是为了保障公共卫生安全和公众身体健康。国家具有保护众多个人权利的正当性，因而在公共卫生危机治理的过程中，政府或卫生行政部门于必要时限制特定对象的权利与自由也具有必要性。[1]从另外一个角度讲，如果政府不能保障公共卫生，则个人生命健康权便时刻处于一种不确定的危险状态，在这种状态下个人权利也难以实现。当然，在公共卫生事件中采取隔离措施，应当注意平衡公共利益和个人利益之间的关系。
欧洲人权法院基于《欧洲人权公约》第5条[2]针对Enhorn v. Sweden案确立了“防止传染病蔓延”而拘留一个人的“合法性”审查标准：一是传染病的传播是否对公共卫生或者安全构成威胁，二是为了防止传染病的传播，是否因其他措施不足以维护公共利益而将拘留感染者作为最后手段。当这些标准未能得到满足时，剥夺感染者人身自由的基础就不复存在。[3]因此，按照《欧洲人权公约》的规定，采取隔离措施要满足“构成公共安全威胁”和“其他措施不足以维护公共利益”两个条件。
我国此次新冠肺炎，截止2月4日24时累计确诊人数24363人，疑似病例23260人，死亡人数491人。全国34个省市自治区等全部沦陷，全球二十多个国家相继确诊，并被世界卫生组织确定为国际关注的突发公共卫生事件，新冠肺炎足以危害全国范围内的公共卫生安全。此外，针对新冠肺炎目前暂无有效的药物和疫苗可以治疗和预防，除隔离措施外的其他措施不足以维护公共利益。目前面对新冠肺炎，我国政府采取隔离措施具有正当性。
二、强制隔离应遵循的原则
隔离作为行政强制措施，由于法律法规暂未有明确具体的程序规范指引，政府、卫生行政部门及医疗机构可能对实践中某些复杂情况处理不力或滥用权力。因此，隔离应当遵循合法行政原则、合理行政原则以及程序正当原则。
（一）合法行政原则
合法行政原则是指行政主体的设立、拥有行政职权和行使行政职权都必须依据法律，符合法律规定，不得与法律抵触，任何违法行政行为都应当承担相应的法律责任。[4]我国《传染病防治法》第三十九、四十一、四十二条，《国境卫生检疫法》第十二条，《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条，都对传染病的隔离有明确规定。各级政府、卫生行政部门、国境卫生检疫机关、医疗机构及公安机关依法拥有隔离职权。目前，部分村民、社区保安封村、断路、封门的行为不具有合法性，其行为会侵害他人合法权益。
另外，《国内交通检疫条例》第八条、第十条规定，在非检传染病疫区的交通工具上，发现检疫传染病病人、病原携带者、疑似检疫传染病病人时，赋予交通工具负责人对上述人员及与其密切接触者实施隔离的权力。但是，该条例系行政法规，按照《立法法》第八条的规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚事项应制定法律，即对公民人身自由的限制只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定，其他任何机关和团体都无权以法规和规章形式予以规定。
（二）合理行政原则
行政主体行使行政职权应遵循合理行政原则，应当符合以下要求：（1）行政主体应以不违反立法目的为前提采取必要措施；（2）在法律规定了几种明确的范围和方式的情况下，行政主体应根据实践需要选择具体的范围和方式。[5]在本次新冠肺炎的防控中，政府在采取隔离措施时，应以传染病防治为目的，根据适用对象的具体情况，采取适度、必要的措施。
我国《传染病防治法》规定对传染病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者等不同对象采取不同措施。依据第三十九条的规定，对病人、病原携带者、疑似病人可以强制隔离治疗，但对密切接触者应当在指定场所进行医学观察、采取其他必要的预防措施，不可强制隔离。目前个别地方政府对应进行医学观察的密切接触者采用封门做法、在疫情初期对湖北籍人员封堵行为、执法人员为了避免群众聚集打麻将砸坏麻将机等行为，超越了合理限度，各级政府应引起注意。
（三）程序正当原则
行政主体采取隔离措施时还要遵循程序正当原则。我国《传染病防治法》并未明确规定采取隔离措施的具体程序，其作为行政强制措施，在实施过程中应当依据《行政强制法》的相关规定进行。
根据《行政强制法》第十七条、第十九条和第二十条等规定，对病人、病原携带者、疑似病人采取隔离措施，应依法进行完成下列程序：
1. 卫生行政部门及医疗机构对相对人完成传染性疾病检测认定；
2. 根据检测认定结果分别告知：对应采取隔离、单独隔离相对人，告知其及家属合理隔离期限；对密切接触者告知其在指定场所医学观察；对不符合隔离及医学观察条件者，告知其结果并告知其可自行离开。
3. 卫生行政部门及医疗机构制作、送达隔离通知书；
4. 对经治疗和评估认为无继续隔离必要者，及时解除隔离措施，并自解除之日起三日内制作、送达解除隔离通知书。
对于拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，一般由医疗机构向所在地的县级人民政府卫生行政部门报告，卫生行政部门通知同级人民政府公安机关予以协助。[6]
三、被隔离者的权利保障
隔离出于维护公共卫生、公共安全、公共利益的目的，被隔离者的自由和权利受到限制。隔离期间被隔离者身体健康存在不确定性，并伴随恐慌和不安等心理情绪，完全处于不利和弱势地位。因此，在实施隔离时，应当注意最大限度的保障被隔离者权利。
（一）严格规定隔离适用条件
在大规模采取隔离措施时，应严格规定隔离的适用条件，以防止在操作中因标准不一而侵害个体权利。武汉市要求按照“四集中”对特定人群进行分类隔离或集中观察，确保隔离措施合理、准确适用，值得其他地方借鉴。
（二）依照法定程序实施隔离
依照法定程序隔离不仅是程序正当原则的要求，而且能够保障被隔离者的合法权利。对病人、病原携带人、疑似病人等采取强制隔离时应严格按照《行政强制法》的规定进行。上述人员构成治安违法的，公安机关应当依据《治安处罚法》、《行政处罚法》等规定的处罚程序进行，构成犯罪的要依据《刑事诉讼法》等规定办理。
（三）保障被隔离者健康权
被隔离者的健康权首先应当得到保障，其被隔离后应当得到及时的医疗救治以及基本的生活保障。目前，为了使病患得到救治及生活保障，党和国家政府调集军队及各地医护人员、医疗物资、生活物资等投入疫情防控。
（四）隔离后精神及心理健康保障
在隔离期间，被隔离者心理的健康会受到不同程度的伤害和影响，我们在医疗救治的同时，还要注意对被隔离者的精神和心理状态进行科学干预，提供心理辅导，缓解其恐惧、焦虑情绪。
（五）其他权利保障
隔离期间，还应当重视被隔离者的其他权利保障问题。譬如保护被隔离者的身份证号码、住址、户籍等信息不被泄露；保障被隔离者的通信自由权利；保障被隔离者需抚养或赡养的老人、儿童得到必要的生活保证；保障被隔离者不因隔离被用人单位开除等。
（六）获得救济的权利
因公共卫生需要，致使相对人与其他人相比承受了不平等的负担，即必须接受不可预期的、超过一般牺牲界限的特别负担，就必须补偿个人权益的损失，赋予特别牺牲者以牺牲请求权。[7]依据《传染病防治法》第十二条第二款规定，单位和个人在履行配合传染病防治的义务时，其合法权益受法律保护。当其权利受到侵害时有权申请行政复议或者提起诉讼。
在公共危机事件频发的现代社会，我们很难想象没有国家强制力的社会会陷入何等的混乱。同样，在这场新冠肺炎的战役中，如果没有政府强制隔离手段，我们很难想象疫情会发展到何等境地，公众生命健康安全会受到何等危险。毋庸置疑，强制隔离具有正当性、合理性、必要性。但是，与此同时被隔离者的权利也应当得到充分尊重和保障。
[1] 高志明.公共卫生危机治理中的博弈平衡——以重大传染病疫情防控的隔离措施为例[J].嘉应学院学报,2010,28(12):77-79.
[2] Convention for the Protection Human Rights and Fundamental Freedoms：ARTICLE 5.1 Everyone has the right to liberty and security of person. No one shall be deprived of his liberty save in the following cases and in accordance with a procedure prescribed by law:…(e) the lawful detention of persons for the prevention of the spreading of infectious diseases, of persons of unsound mind, alcoholics or drug addicts or vagrants;……
[3] Enhorn v. Sweden [2005]E.C.H.R.56529/00，Enhorn-v.-Sweden.pdf
https://www.globalhealthrights.org/wp-content/uploads/2014/04/Enhorn-v.-Sweden.pdf
[4] 张正钊 胡锦光. 行政法与行政诉讼法[M]. 北京：中国人民大学出版社. 2013年10月, 第20页.
[5] 张正钊 胡锦光. 行政法与行政诉讼法[M]. 北京：中国人民大学出版社. 2013年10月, 第22页.
[6] 李飞 王陇德. 中华人民共和国传染病防治法释义[M]. 北京：法律出版社. 2004年11月.
[7] 朱芒.SARS与人身自由——游动在合法性和正当性之间的抗SARS措施[J].法学,2003(05):57-62.
作者单位： 陕西永嘉信律师事务所
责任编辑：袁晓
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